بودجه ام آرزوست...
اگر درآمد، هزينه، كسري و هر آنچه درباره بودجه وجود دارد برايتان مهم است، اين گزارش را بخوانيد

نويسنده: سيدعلي دوستي موسوي

ايشالاكه تو زندگيت كسري بودجه نداشته باشي، بودجه ات تنظيم تنظيم باشه، درآمدت بموقع وصول بشه، هزينه هاتم به اين زوديا سررسيد نشه! بيشتر از آنچه انتظار داري، دربياري، كمتر از آنچه براش چاه كندي (!) خرج كني... اينها بهترين دعاي خيري است كه در اين روزهاي خشكسالي مالي (!) مي توان پشت سركسي انجام داد و اميدوار بود اجابت شود. ايراني ها اين روزها كسري بودجه دارند.
هزينه ها زودتر و بيشتر از آنچه انتظار داشته اند، سررسيد شده و درآمدها كمتر و ديرتر از ارقامي كه روي كاغذ يا در لوح ذهن حك شده، وارد جيب شده است. اين است كه به درست يا غلط همه زمزمه مي كنند: بودجه ام آرزوست! البته اين بودجه با آن بودجه اي كه در ادبيات رسمي و حكومتي به كار مي رود، قدري تفاوت دارد. منظور از اين بودجه در اينجا قدرت خريد و پول داشتن است. مثل اين كه گاه وقتي براي خريد كالايي به بازار مي رويد، فروشنده پس از براندازكردن تان با لحني كه بعضا كنايه آميز است، مي پرسد: بودجه تان چقدر است؟ لذا ميان اين بودجه و آن بودجه تفاوت ها هويداست، تفاوتي كه اتفاقا آشنايي خانواده هاي ايراني با آن مي تواند در اين روزها خشكسالي مالي در تنظيم و رتق و فتق امور، كمكي هرچند محدود بكند.

كيف پول
بودجه اصالتا يك لغت فرانسوي است كه در گويش كشور برج ايفل بوژت (Bougette) تلفظ مي شود. اين لغت با تغيير مختصر املايي و به صورت Budget به انگليسي و ساير زبان ها ازجمله پارسي راه يافته است. لغت بودجه به معني كيف پول است، اما تلقي از آن در ميان مردم و دولت ها و حكومت ها فرق مي كند. از نظر معني عامه، بودجه به معني درآمدي است كه دارند يا قدرت خريدي است كه براي انجام كاري كنار گذاشته اند، به عبارت ديگر بودجه در معني عام فقط بخش درآمدي را در بر مي گيرد، اما در نگاه دولتي ـ حكومتي بودجه يك برنامه مالي يكساله شامل دو بخش درآمدها و هزينه هاست كه تلاش مي كند ضمن دستيابي به برآورد واقعي از هر دو بخش، بيشترين كار را با كمترين هزينه به انجام رساند، يعني اولامنابع درآمدي را در حداكثر محقق كند و ثانيا سرفصل هاي هزينه اي را ابتدا براساس اهميت و اولويت تعريف و سپس طوري به آنها پول تخصيص دهد كه با بيشترين بهره وري از امكانات و نيروها بتوان بهترين نتيجه را به دست آورد. اينچنين است كه بودجه نويسي به يك علم و تخصص گسترده تبديل شده كه دامنه وسيعي از رياضيات، سياست، اقتصاد، فرهنگ، هنر، بهداشت، امنيت، آموزش و پرورش، نظامي گري و ساير شئون يك كشور را در بر مي گيرد. تئوري هاي مختلفي كه در ساليان دراز تا به امروز درباره روش بودجه نويسي تدوين شده و مي شود به دنبال دستيابي به همين اصل ساده، اما اساسي است. يعني يك بودجه خوب بودجه اي است كه در مرحله نخست برآورد دقيقي از ميزان واقعي درآمدها داشته باشد و درآمدها را طوري ببيند كه حين اجرا با عدم تحقق مواجه نشود، اما در مرحله بعد براي افزايش درآمدها چاره انديشي كند و به دنبال راه هايي باشد كه با كمترين تبعات بر حجم درآمدها بيفزايد. مثلااگر قرار است با افزايش ماليات ها درآمدهاي بودجه را افزايش داد، بودجه نويس بايد بررسي كند اين ماليات ها بايد از چه كساني اخذ شود كه قدرت پرداخت آن را داشته باشند و ضمنا عدالت نيز برقرار شده باشد. همچنين بفهمد اين افزايش ماليات ها چه اثري بر جامعه و كشور خواهد داشت و مثلاضررهايش چيست و مخالفان آن كدامند. در نهايت به اين پرسش پاسخ دهد با وجود وضع قانون، ابزارهاي تحقق ماليات كدام است و آيا با وجود تمام اين ابزارها باز هم شرايط طوري هست كه اين ماليات ها محقق شود؟ به اين ترتيب مشاهده مي كنيم يك بودجه نويس و سازمان مسئول بودجه چه كار گسترده و دشوار و پيچيده اي را بر عهده دارند و درست انجام شدن كار آنها تا چه حد مي تواند بر شئونات مختلف يك كشور تاثير بگذارد. البته از ياد نبريم كه بخش هزينه اي بودجه هم به اندازه بخش درآمدي آن حساس و مهم است. هدف بخش هزينه اي بودجه آن است كه منابع كمياب درآمدي را به بهترين نحو به مهم ترين مخارج اختصاص دهد. در اين فرآيند چند كار مهم بر عهده بودجه نويس است. يكي اين كه نيازهاي واقعي و مهم كشور را شناسايي و دسته بندي كند. خود اين امر كاري بس دشوار است كه به قضاوت يك قاضي مي ماند. چراكه شناسايي و جابه جايي در اولويت ها گاه مي تواند زندگي ميليون ها نفر را تحت تاثير قرار دهد. همچنين وي بايد طوري منابع را به اولويت ها اختصاص دهد كه مطمئن شود آن منابع در جاي خودش و به بهترين نحو استفاده مي شود. به عبارت ديگر، حيف و ميل نشده يا با بي تدبيري هدر نخواهد رفت. بودجه نويس شيوه تخصيص بودجه را نيز تعيين مي كند. مثلابه دستگاه اجرايي دريافت كننده بودجه دستور مي دهد بودجه اش را چگونه و به چه ترتيبي دريافت و چگونه خرج كند.
روشن است كه بودجه نويس براي طي اين مراحل با مشكلات و فشارهاي فراواني دست و پنجه نرم مي كند. اولين چالش، چالش سياست و سياستمداران است كه معمولانگاه آنان با نگاه تخصصي بودجه نويس تفاوت و گاه تعارض دارد (مانند ايران) . به اين ترتيب، بودجه نويس بايد دولت را نسبت به بودجه اي كه نوشته، توجيه كند، توجيهي كه گاه به چالش جدي منجر مي شود.
مشكل بعدي بودجه نويس با خود دستگاه هاي اجرايي اعم از درآمدي و هزينه اي است. از يكسو بايد دستگاه هاي درآمدي را وادار به كسب درآمد بيشتر كند و از سوي ديگر جلوي هدررفت بودجه توسط دستگاه هاي هزينه اي ـ كه معمولانق مي زنند و از كمبودها مي نالند ـ را بگيرد و مطمئن شود پول كشور در راه درست خرج شده است.
مي بينيم كه بيهوده نيست يك ضلع كامل ميدان بهارستان تهران را مجموعه ساختمان هاي عريض و طويل سازمان برنامه سابق ـ كه اكنون به معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور تغييرنام داده ـ اشغال كرده است. شايد خيلي از عابران در عبور از كنار اين سازمان از خود بپرسند اين همه تشكيلات چيست، براي چيست، چه مي كند و نفعش كدام است. حال آن كه پاسخ اين است كه مغز كشور در اين ساختمان ها قرار دارد، مغزي كه به جاي تمام بدن فكر و انديشه كرده و تلاش دارد همه را طوري هدايت كند كه كليت بدن سالم و سر حال به كارش برسد، روشن است كه به هر دليل اين مغز مختل شود يا اجازه ندهند كارش را درست انجام دهد، در كاركرد بدن اختلال جدي ايجاد مي شود. در داخل سازمان برنامه، دفاتر مختلف تخصصي هر يك روي بخشي از اقتصاد، فرهنگ ها، امنيت، سياست، اجتماع، بهداشت و درمان و... كار مي كنند و براي بخش درآمد ـ هزينه اي آن سناريو مي نويسند. اين كارشناسان شايد يكي از متخصص ترين كارشناسان در نوع خود باشند كه سرانجام بودجه يكساله پيشنهادي آن بخش را به دولت ارائه مي دهند. اما سرانجام اين دولت است كه تشخيص مي دهد بودجه را باچه تغييرات ـ كه بيشتر در نظر گرفتن مصلحت هاي روز و مسائل سياسي است ـ به مجلس بفرستد.

بودجه در جهان
آنچه تاريخ مي گويد، نخستين بودجه مدون باستاني متعلق به ايران و دوران كورش است. او بود كه براي نخستين بار بحث درآمد ـ هزينه را مطرح و براي آن برنامه ريزي كرد. تبديل ماليات به يكي از درآمدهاي اصلي ايران ريشه در حكومت سلسله هخامنشيان دارد كه ادامه آن تا به امروز به عنوان يك درآمد كم ضرر، راحت الوصول و هميشگي ادامه دارد. بودجه در ايران با سير تاريخ حكومت ها تغيير يافته و كامل شده است تا اين كه نخستين بودجه ايران بيش از صد سال پيش در سال 1290 توسط مرتضي قلي خان هدايت ملقب به صنيع الدوله به اولين مجلس مشروطيت در زمان مظفرالدين شاه ارائه شد.
بودجه اي كه خود صنيع الدوله به علت ترور خونين، حاصل آن را از دنياي باقي مشاهده كرد. با اين حال بودجه در جهان نيز راهي دراز تا به امروز پيموده است. نخستين بودجه امروزي در سال 1215 ميلادي در انگلستان تدوين و براساس آن مقرر شد ماليات ها و عوارض به تصويب دولت برسد. اين روش بودجه ريزي بتدريج كامل شد. به عنوان مثال در سال 1344 ميلادي، نظارت پارلمان بر مخارج عمومي و تصويب درآمدها و هزينه هاي دولت و سازمان هاي اداري آن شروع و در سال 1616 ميلادي اين امر براي هميشه تثبيت شد. پس از انگلستان، اين فرانسه بود كه پس از انقلاب كبير اين كشور در سال 1789 ميلادي براي نخستين بار حق تصويب ماليات ها به پارلمان تازه تاسيس شده اين كشور داده شد.
در قرن نوزدهم نيز اين كشور نظارت بر اجراي بودجه را تصويب كرد. در آمريكا نيز اولين بودجه به صورت استاندارد فعلي در سال 1914 ميلادي پيشنهاد شده است. ساختار اين بودجه ها نيز كم و بيش شبيه يكديگر است. البته هركشور بنا بر نظام سياسي خود راه و روش هاي متفاوتي براي تدوين يا تصويب بودجه دارد، اما آنچه مي توان به عنوان استخوان بندي بودجه و بودجه نويسي در جهان و ايران به آن اشاره كرد جزو اين چهار مرحله نيست.

از تنظيم تا تفريغ
نخستين مرحله چهارگانه گردش يا دور بودجه، تهيه و تنظيم بودجه كشور است. روش كلي مورد استفاده در تمام دنيا به اين صورت است كه دستگاه هاي اجرايي در تمام كشور و تمام قوا، بودجه درخواستي شامل درآمد ـ هزينه ها را در قالب سياست هاي كلان كشور به سازمان مسئول تنظيم كننده پيشنهاد مي دهند. اين سازمان نيز درخواست ها را جمع بندي و با توجه به نظرات تخصصي خود ويرايش كرده و در قالب لايحه بودجه به دولت مي فرستد. دولت نيز لايحه را در جلسات هيات وزيران بررسي و لايحه مصوب را به مجلس مي فرستد. مرحله دوم ـ كه همان تصويب بودجه است ـ از اينجا آغاز مي شود. در ايران مجلس شوراي اسلامي و در آمريكا مجلس نمايندگان اين كشور بودجه را بررسي و با اصلاحاتي تصويب مي كنند. به هر حال در تمام دنيا اين قوه مقننه است كه حرف آخر را در قانون شدن بودجه مي زند.
در ايران پس از تسليم لايحه بودجه به دولت، هركميسيون تخصصي پس از بررسي بودجه بخش خود در درون كميسيون و دريافت نظرات، دو نماينده به كميسيون برنامه، بودجه و محاسبات براي بررسي بودجه تخصصي بخش خود معرفي مي كند. از جمع اين نمايندگان و اعضاي كميسيون برنامه و بودجه و نمايندگان دولت، كميسيون تلفيق بودجه شكل گرفته و لايحه دولت را با اصلاحاتي تصويب و به صحن علني مجلس مي فرستد. در اين مرحله، تمام نمايندگان در جلسات علني تمام بندهاي بودجه را بررسي و تصويب مي كنند. سرانجام شوراي نگهبان نيز بودجه را بررسي و با تائيد اين نهاد نظارتي، بودجه قانون يكساله مي شود. مرحله سوم نيز اجراي بودجه است كه توسط قوه مجريه (دولت) انجام مي شود. دولت موظف است هر آنچه به وي ابلاغ شده را به عنوان بودجه اجرا كند، هرچند مورد قبول وي نباشد. مرحله چهارم نيز نظارت بر بودجه است. اين نظارت به معناي تطابق اجراي بودجه با سند تصويب شده است تا چك شود آيا دولت در چارچوب معيارها و سياست هاي مصوب، بودجه را اجرا كرده است يا خير. مرحله چهارم اصطلاحي نيز دارد كه به آن تفريغ بودجه مي گويند.
تفريغ در لغت به معناي فراغت يافتن و در اصطلاح مالي ـ بودجه اي به معناي بررسي نتيجه اجراي بودجه است. در واقع، دستگاه هاي مسئول در كشورها ـ كه در ايران ديوان محاسبات نام دارد و معمولاوابسته به قوه مقننه هستند ـ بررسي مي كنند كه ببينند عملكرد دولت در اجراي بودجه تا چه حد منطبق بر سند بودجه و ساير قوانين جاري كشور بوده است. به اين ترتيب، تفريغ بودجه يك عمليات حسابرسي مالي، بازرسي و نظارت عملكردي است. در ايران ديوان محاسبات هر سال، گزارش تفريغ بودجه سال قبل را به صحن علني مجلس تسليم و با راي مجلس، افراد يا دستگاه هاي مختلف در اين زمينه به قوه قضاييه معرفي مي شوند.

كسر بودجه
براي ما خانواده هاي ايراني، كسر بودجه، لغت آشنا و مانوسي است! اكثر ايرانيان اين روزها كسر بودجه دارند. چراكه توازن درآمد و هزينه هاي آنها به هم خورده است؛ چراكه معمولادرآمدها ثابت و هزينه ها به سرعت در حال افزايش است. كسر بودجه دولت ها نيز به همين اصل ساده بنيان نهاده شده است. چراكه هزينه دولت ها ـ به هر دليل كه خارج از بحث است ـ بيش از درآمدهاي آنان افزايش يافته است. روش برخورد با كسر بودجه در دولت ها نيز متفاوت است، اما آنچه مسلم است اين كه دولت ها به خاطر مصلحت هاي حاكميتي و سياسي نمي توانند كسر بودجه را از طريق كاهش هزينه ها و افزايش درآمدها جبران كنند؛ چراكه با افزايش درآمد به دلايل مختلف و بسيار گوناگون امكانپذير نيست و در مقابل، هزينه ها نيز خارج از اراده دولت و بر اثر ساير پارامترهاي اقتصادي افزايش يافته است. همچنين صرف نظر از برخي هزينه ها و نپرداختن آنان به منافع كلان مردم و كشور لطمه مي زند. اينچنين است كه كشورها تلاش مي كنند با قرض گرفتن از راه هاي گوناگون كسر بودجه خود را جبران كنند. به عنوان مثال، آمريكا به عنوان بدهكارترين كشور دنيا، دلار قرض مي گيرد. به اين صورت كه اين كشور از طريق انتشار اوراق قرضه و عرضه آن به داخل و خارج آمريكا، دلار كسري خود را به دست مي آورد، اما در ايران دولت با چاپ و انتشار پول حتي با وجود منع قانوني آن كسري خود را جبران مي كند.
اين امر بدترين راه براي جبران كسري بودجه است و منجر به رشد تورم و توزيع قدرت خريد كاذب مي شود. متاسفانه اين روش در سال هاي اخير به وفور مورد استفاده قرار گرفته، به طوري كه حجم نقدينگي به 422 هزار ميليارد تومان رسيده است. راه دوم كه معقول تر است، قرض ريال از مردم است. اين كار از طريق انتشار اوراق قرضه يا همان اوراق مشاركت است كه آخرين مرحله آن توسط بانك مركزي به صورت يكساله و با سود 20 درصد منتشر شد.
در صورتي كه فاكتور اعتماد و استقبال مردم از خريد اين اوراق را ناديده بگيريم، انتشار اوراق مشاركت منطقي ترين راه جبران كسر بودجه است.
«تسهيلات تكليفي بانكي»، يعني مكلف كردن بانك ها به پرداخت بخشي از هزينه هاي عمراني دولت كه به طور طبيعي براي بانك سودآوري كافي ندارد و وي به حضور در آن علاقه مند نيست نيز راهي ديگر براي جبران كسر بودجه است. اين امر به سيستم بانكي كه پول مردم را به عنوان سپرده در اختيار دارد، ضربه زده و فعاليت آن به عنوان يك بنگاه اقتصادي را مختل مي كند. اين روش نيز متاسفانه در سال هاي اخير به وفور استفاده شده و حتي براي جبران هزينه هاي جاري دولت نيز مورد استفاده قرار گرفته است. آخرين راه نيز استقراض خارجي است كه به تناسب مورد استفاده دولت هاي مختلف قرار گرفته است. رقم دقيق كسري ايران روشن نيست و نظرات ضد و نقيضي درباره آن اعلام مي شود، اما هر چه هست اين كه وضع جيب بودجه نيز مثل جيب من و شما خوب نيست و آنچه امروز خيلي سرو صدا مي كند، كسر بودجه است؛كسر بودجه اي كه فرياد مي زند: بودجه ام آرزوست... .